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欧盟核安全新指令详解 监管能力比设施更重要
2015-02-12
  来源：中国环境报 发布日期：2014-07-28 此次欧盟出于什么考虑提出了新的核安全指令？此次新指令“加强了成员国监管机构的权力和独立性”，为什么要强调这一点？ 柴国旱：实际上还是在吸取福岛事故经验与教训的基础上做出的考虑，欧盟就这个问题已经讨论了很长时间。因为在福岛事故之前，日本的核安全监管机构不是独立的，这也是福岛事故后国际社会对日本诟病最多的一点。因此，加强核安全监管机构的独立性是大势所趋。加强独立性，一方面指的是加强核安全监管机构的独立性，另一方面更重要的是决策上的独立性。以前更多的是强调监管机构的独立，这次则更强调监管机构在行政决策上的独立性，也就是说，在决策过程中不应受到过度的影响，比如受到利益相关方、社会团体、私人企业等的影响。 我们注意到，此次公布的新指令提到“引入了高水平的欧盟安全标准”，这个要求相对宽泛，它对欧盟各国的约束性体现在哪？ 柴国旱：这个标准其实是一个原则性的要求，在新反应堆的设计中大大提升安全性，并运用目前最先进的知识和技术，对于现有的核电站，实施“合理可行的”安全方面的改进，实现核安全的不断提高。为什么只说原则性的而不是具体的要求？因为现在的技术更新很快，如果要求太具体了，在今后反而可能成为进一步提高核安全技术的障碍。但这个欧盟安全标准已经相当于给出了一个门槛，各国应该根据这个最低要求再制定比这个更严格的要求。对于欧盟各国来说，只要是合理可达到的要求，各成员国都应该去努力达到更高的安全标准。 促进达成共识 实现组织保证 欧盟一系列新的核安全指令对我国有什么启示意义？ 柴国旱：首先，目前国内也在起草一些核安全相关的法律法规的文件，但是由于国内技术争论还比较大，很多方面还没达成共识。这次欧盟发布了新的指令后，在某些方面可以更好地促进国内达成共识。其次可以给一些相关的核安全法律法规工作提供参考。比如安全目标，信息公开、透明，这些内容都是要在核安全法里体现的，我国在考虑这些问题时，可以参考这次欧盟新的核安全指令。同时，欧盟至少每10年一次的评估我们也可以借鉴。除了开展一些国际上的同行评估，我国也可以与相邻国家之间开展同行评估。这些行动一方面可以提升我国的核安全能力，另一方面也能加快国家之间达成共识与信任，有利于核安全的健康发展。此外，我国的核安全管理体制也有待进一步优化。比如加强监管队伍的能力、加强监管机构的独立性。 目前国家核安全局只是一块牌子而不是实体机构，具体核安全业务工作由环境保护部3个业务司承担。国际原子能机构在2010年对我国核安全监管进行综合评估时指出，中国政府应将核安全监管机构建成一个具备相应能力的实体机构。建议恢复设立环境保护部管理的国家核安全局，实现核安全监管的组织保证。此次欧盟新指令提出加强成员国监管机构的权力和独立性，对我国来说是很值得借鉴的。 提升监管能力 确保跨界应急 此次的新指令提出“在核设施建立之前进行首次安全评估，之后定期进行安全评估，至少每10年重新评估核设施安全性。”这一评估的具体内容和重点是什么？10年进行一次评估是否周期过长？ 柴国旱：以前的定期审查多是强调核设施的定期安全评估，实际上此次更强调对核安全监管机构的监管能力和监管体系的审查评估。随着核技术的不断更新与发展，各国核安全监管机构是否有能力胜任监管工作，相关的人员、财政预算等能否满足工作需要，核安全监管体系是否满足欧盟的相关要求都是审查的重点。实际上，除了欧盟此次提到的至少10年一次的评估，国际上还有其他的一些常规评估机制。比如核电厂经验反馈体系，还有3年一次的核安全履约（CNS），今年3月24日~4月4日召开了第6次国际核安全履约大会，这是强制性的。在国际原子能机构的组织下，世界各国都要在核安全公约履约大会上提交本国核安全履约报告，描述核安全监管体系、核设施的状态，包括福岛后的改进等情况，以说明国内的核安全设施与监管状况，以此开展核安全监管机构之间国际同行评估，相互学习，相互借鉴，进一步提高监管能力。欧盟此次强调10年一次的评估，也是在固有的基础上进一步加强了评估机制，是更进一步地强调了核安全及核安全监管机构的重要性。 新的指令强调“加强成员国紧急预警和反应系统一致性。”这一点有什么意义？对我国有什么启示？ 柴国旱：这里其实主要是强调欧盟内部国与国之间的应急合作，也就是核电厂外应急。由于欧盟各国对待核电的态度不同，如果国家之间无法在应急方面达成一致，将影响成员国对核能的开发利用，也会对核安全造成极大的影响。因此，此次新的核安全指令专门提到了应急时核电厂所在地要跟所有相关组织和国家进行协调。 实际上，在我国省与省之间也可能存在类似的问题，尤其是内陆核电站。由于内陆核电站一般都建在省与省之间的边界地带，那么应急计划区就不应该只在一个省内。但是目前我们提到的应急准备一般是指核电厂所在地，其实对于边界地带的核电厂而言，邻省也要有相应的应急组织机构和应急准备。工作怎么开展，经费从何而来？这是个问题。因此，我国邻省之间也可能出现类似欧盟各成员国之间的问题。在边界地带建立核电站，实际上是风险共担了，但是利益是否能共享？不只是邻省，以后邻县也会面临同样的问题。这一点也是我们以后要考虑的。 促进信息透明 保障邻国知情 此次欧盟新的核安全指令针对核安全信息的公开与公众知情权也有专门的强调，其中提到“增加透明度，保证公众可以获得有关信息。”在您看来，这一点会如何落实？ 柴国旱：这次专门提及增加透明度的问题也显示了欧盟对这一问题的重视。欧盟认为，增加透明度，可以促进核电安全，也可以增加公众对核电安全的信心。实际上，这里的核安全透明已经不是简单地指核安全信息公开和公众宣传，是比这个更高一级的说法。我认为法国在这方面是一个很好的例子。 法国有专门的机制来保障核安全透明。2006年法国颁布了核透明和核安全法，随后成立了高级核安全透明与信息委员会（HCTSIN），这个委员会的成员由两名国民议会代表，两名参议院代表，6名地方信息委员会代表，6名环保组织代表，6名核设施运营单位、制造商和相关机构的代表，6名工会代表，6名技术专家或社会学专家，6名核安全和核应急管理方面的代表组成。这个委员会是一个资讯、协调和议事机构，主要针对核活动的风险、核活动对人体健康及环境的影响、核安全等问题开展工作。委员会可以对这些领域的监管、信息通报等问题发表意见，可以将公众核安全信息通报等问题提交给主管部门处理，还可以对提高透明度提出建议。 除了高级核安全透明与信息委员会（HCTSIN），法国还有38个地方信息委员会（CLI），经费由地方和国家提供。这个委员会由地方民选官员代表、环保组织代表、核能企业联合会代表、技术专家组成，可以对核设施运营单位提出质疑、组织辩论，授权开展独立研究和评估，监测环境等。 实际上，保障核安全透明一方面是对公众的公开与透明；另一方面也是由于欧洲国家相对较小且密集，很多核电厂都是建在国与国之间的边境线上，而不同国家对发展核电的态度是不同的，因此，邻国之间的核安全信息透明也显得尤为重要。此次欧盟新的核安全指令强调了这一点，以后欧盟各国可能也会朝着这个趋势发展。 相关链接 欧盟通过核安全新指令 3年内纳入各国法令 中国环境报综合报道 代表欧洲各国元首的欧洲议会近日正式采纳了一项新的核能安全指令，这一指令是对福岛事故前2009年起草和采纳的一项指令的修订。 根据指令，欧盟各国的核安全监管机构将享有更多的独立性并拥有一个新的同业评议体系。 新指令在以下方面进行了加强和深化： 1、加强了成员国监管机构的权力和独立性； 2、引入了高水平的欧盟安全标准，防止事故，避免核泄漏； 3、设立了欧盟审查管理系统，成员国监管机构每6年进行一次评估，首次评估将在2017年进行； 4、增加透明度，保证公众可以获得有关信息； 5、在核设施建立之前进行首次安全评估，之后定期进行安全评估，至少每10年重新评估核设施安全性； 6、加强成员国紧急预警和反应系统一致性。 据悉，成员国将在3年内将这一法令转化为成员国法令。 “以前更多的是强调监管机构的独立，这次则更强调监管机构在行政决策上的独立性。 ” “中国政府应将核安全监管机构建成一个具备相应能力的实体机构。 ” “一方面是对公众的信息透明，另一方面是邻国之间的信息透明。 ” “在边界地带建立核电站，实际上是风险共担了，但是利益是否能共享？ ” “这次欧盟发布了新的指令后，在某些方面可以更好地促进国内达成共识。 ”